Заал Анджапаридзе: Европейская Перспектива для Грузии через «Восточное Партнерство»

Эксперт Центра европейско-азиатских исследований Заал Анджапаридзе (Грузия, Тбилиси) об итогах прошедшей в Брюсселе встрече министров иностранных дел стран программы "Восточное партнерство".

Встреча министров иностранных дел стран программы «Восточное Партнёрство» (ВП) в Брюсселе, посвященная 10-летнему юбилею программы, была несколько скомкана отсутствием итоговой декларацией. Участники так и не смогли прийти к согласию о формулировке и, соответственно, не подписались под нею. Например, Украина и Грузия, считающиеся наиболее «продвинутыми» участниками ВП, высказали  ранее озвученные претензии насчет отсутствия в проекте декларации четкого обозначения европейской перспективы для этих стран. Остается не до конца понятным, на чем же все-таки основываются амбиции Тбилиси и Киева на получение европейской перспективы, когда еще на саммите  "Восточного партнерства" в Риге в 2015 году Президент Совета Европы Дональд Туск заявил, что странам «Восточного Партнерства» никто не давал гарантий автоматического вступления в Евросоюз и что решения ЕС не могут соответствовать всем ожиданиям стран-партнеров.

Принятый на встрече вместо декларации 8-пунктный документ, подписанный Верховным представителем ЕС по иностранным делам и политике безопасности Федерикой Могерини, выдержан в умеренно-оптимистичных тонах. Документ гласит, что «благодаря Восточному партнерству государства-члены ЕС и восточноевропейские партнеры стали лучше понимать взаимные потребности, амбиции и ожидания». Неужели участникам потребовалось для этого целых 3652 дней, и в чем же выражается расхождение целей и ожиданий сторон?  То, что у ЕС и стран-участниц ВП разные ожидания от программы, подтвердилось и документом под названием «Мифы о Восточном партнерстве», выпущенном в канун юбилейного мероприятия. Он отражает те противоречия, которые преследовали ВП с самого начала ее запуска и потребовали разъяснения. В документе сказано, что «стабильные, безопасные и процветающие страны по соседству с нами очень важны для стабильности, безопасности и процветания ЕC.” Там же особо подчеркнуто, что «Инициатива Восточного Партнерства – это не процесс вступления в ЕС. Ее цель – создать общее пространство демократии, процветания, стабильности и тесного сотрудничества». В документе отвергается тезис о том, что программа направлена против России или же нацелена на смену существующих режимов в странах участников программы на более прозападные.

Создается впечатление, что программа Восточное Партнерство служит неким промежуточным звеном в большой геополитической игре.  Один из ее архитекторов Радек Сикорски, бывший министр иностранных дел Польши, а ныне спикер Сейма в интервью грузинской службе радио «Свобода» на вопрос о том, чего достигла и чего не достигла программа, сказал, что Восточное Партнерство и последующее Соглашение Грузии об Ассоциации с ЕС, фактически, изменило историю Восточной Европы, хотя и признал некоторые неудачи программы.  Говоря о насущных задачах  ВП на ближайшие десять лет, Сикорский, пожалуй, раскрыл ее истинную подоплеку, заявив, что программа задумывалась как некая новая «Вышеградская Группа» для Восточной Европы (имея в виду страны постсоветского пространства), давая шанс странам-участницам доказать, что они достойны принятия в европейский клуб, как это сделали в свое время страны «Вышеградской Группы»,  или, по крайней мере,  более тесно интегрироваться с ЕС.

Ни для кого не секрет, что «Восточное Партнерство», созданное как особое восточное продолжение разработанного Европейской политики соседства,  замышлялся как геополитический проект  на фоне нарастающего геополитического противостояния России и Запада. Надо сказать, что  ВП при всех ее недостатках и вызовах, тем не менее, медленно, но верно выводит страны-участницы из-под влияния России, укрепляя там позиции ЕС, в том числе и насаждением европейских ценностей. При этом ЕС стремятся держать «продвинутые страны» ВП в режиме позитивных ожиданий, связывая их европейскую перспективу с условиями по принципу «большее за большее» (“more for more”).

Что же получила Грузия за 10 лет сближения с ЕС в рамках «Восточного Партнерства»?  Сотрудничество с ЕС в рамках ВП принесло соглашение об Ассоциации с Евросоюзом сопряженное с Углублённой и Всеобъемлющей Зоной Свободной Торговли (СА/УВЗСТ; АА / DCFTA), которое вступило в силу 2016 году. Это соглашение вывело отношения между ЕС и Грузией на качественно новый уровень с точки зрения политического сотрудничества, экономической интеграции и приведения законодательства и стандартов Грузии в соответствие с законодательством и стандартами ЕС. К разочарованию Тбилиси, ЕС в программе Восточного Партнерства пытается дистанцироваться от этнотерриториальных конфликтов в странах-участниках, и этот болезненный для Грузии вопрос вынесен за рамки повестки. Однако, достигнутые за 10 лет в рамках ВП результаты все же обнадеживающие.

С 2009 года помощь ЕС Грузии составила более 711 млн. евро. Техническая и финансовая помощь ЕС была в основном направлена на выполнение ключевых структурных и институциональных реформ. За это время обозначился ощутимый, хотя и оставляющий желать лучшего прогресс в области образования, деловой и экономической среды, управление государственными финансами, безопасности, верховенства закона, повышение энергоэффективности, введение экологических технологии, реформировать сфер разведки и полицейского слежения, создания единого центра по анализу преступлений и т.д.. Сразу же после боевых действий в августе 2008 года ЕС развернул в Грузии Миссию наблюдателей ЕС, ведущей 24-часовое ежедневное патрулирование территорий, прилегающих к демаркационным линиям c Абхазией и бывшей Южной Осетией.  Несмотря на небольшую эффективность миссии, благодаря ей структуры ЕС полностью информированы о нарушениях в  этих зонах.

В целом, помощь ЕС имела ключевое значение для принятия более 7000 европейских стандартов в области здравоохранения, безопасности и защиты окружающей среды.

ЕС оказывает поддержку грузинским компаниям, предоставляя им финансирование, возможности для обучения и помощь в выходе на европейские рынки. С момента вступления в силу AA/DCFTAэкспорт грузинских товаров на рынки Евросоюза постоянно растет, и его доля превысила 27% во всей внешней торговле Грузии, и ЕС становится крупнейшим торговым партнером Грузии.

Благодаря помощи ЕС кредиты на развитие получили  63000 предприятий, было создано 2450 новых рабочих мест. Поддержка сельского хозяйства со стороны ЕС привела к росту доходов грузинских фермеров на 20% и к увеличению вдвое занятости населения. Было создано свыше 1500 фермерских кооперативов, которые получили финансовую и техническую помощь. Программы ЕС помогли Грузии в разработке энергоэффективных систем и мер по защите окружающей среды. ЕС содействовал созданию правительственной службы правовой помощи, предоставившей бесплатные юридические услуги свыше 90 000 человек, и представлявшей интересы в суде более 5000 несовершеннолетних. Кроме того, служба предоставила бесплатные юридические консультации социально неимущим 140000 гражданам Грузии. Кроме того, ЕС оказывает помощь и в стратегических областях, например, в модернизации главной транспортной артерии страны – скоростной автомагистрали Восток-Запад, способствуя тем самим росту региональной торговли и пассажирских перевозок.

Помощь ЕС направлена и на подготовку молодых кадров, которые в перспективе должны составить политическую, научную и бизнес-элиту Грузии. Более 4000 студентов и преподавателей из Грузии и более 5300 молодых людей, молодежных работников и исследователей учились или преподавали в ЕС по программе Erasmus+ и принимали участие в различных совместных проектах по исследованиям и инновациям.

Пожалуй, самым знаковым достижением Грузии как члена ВП стало введение безвизового режима с ЕС в марте 2017 года, и более 330000 граждан Грузии воспользовались этим.  Хотя в последнее время Грузия все в возрастающей степени сталкивается с опасностью приостановления безивизового режима в связи с резким ростом количества ее граждан, ищущих убежище в странах ЕС. Согласно последнему (апрель 2019) опросу National Democratic Institute (NDI), после введения безвизового режима с ЕС 90% опрошенных  граждан Грузии так и не воспользовались им, по всей видимости, из-за финансовых проблем. В марте 2014 года вступило в силу рамочное соглашение об участии Грузии в операциях общей политики безопасности и обороны ЕС, в рамках которой Грузия приняла участие в операциях ЕС в Центрально-Африканской Республике и Мали.

 

Согласно оценке Индекса Восточного Партнерства (Eastern Partnership Index) у Грузии неравномерные достижения по таким двум главным оценочным параметрам как «сближение» (approximation) и “взаймосвязь” (linkage). Например, наблюдается некоторый спад по таким показателям как «глубокая и устойчивая демократия», «интеграция и конвергенция и устойчивое развитие». В то же время наблюдается подьем по таким показателям как «секторальное сотрудничество и торговый поток», «граждане в Европе», «международная безопасность», «политический диалог и сотрудничество».  Несмотря на это Грузия продолжает оставаться одним из признанных лидеров ВП, что позволяет ей претендовать на большее, чем нынешний уровень интеграции с ЕС. В 2018 году грузинское правительство, отзываясь на призыв гражданского сектора из грузинской национальной платформы форума гражданского общества Восточного Партнерства, представило концепцию дорожной карты по интеграции в Евросоюз.

Cреди выделенных ИВП вызовов для Грузии в 2019 году была проблема неформального правления, соответствие международным стандартам в государственном администрировании в рамках институциональных реформ, независимость и профессионализм  судебной системы и системы прокуратуры, защита прав меньшинств, растущая ксенофобия, гомофобия и язык ненависти, а также преступления на их почве. Грузию призывают в 2019 году обратить особое внимание на эффективное и повсеместное осуществление требований AA/DCFTA вместо их формального применения. В политической части ЕС призывает Грузию сменить Конституцию для обеспечения в стране реальной многопартийной демократии и перехода к полностью пропорциональной системе выборов уже к 2020 году, а не в 2024, как это прописано в новой Конституции. По всей видимости, изначальные оптимистичные оценки по Грузии в выполнении AA/DCFTA  постепенно сменяются на критические.

В 2017 году Грузия и ЕС утвердили повестку дня Ассоциирования с ЕС на период 2017-2020. На саммите ВП в Брюсселе в 2017 было принято решение о новом инструменте финансирования, включающем в себя 20 целевых продуктов, которые Грузия вместе со странами Восточного Партнерства получит к 2020 году. Эти 20 продуктов детально прописаны в официальном документеEastern Partnership - 20 Deliverables for 2020 - Focusing on key priorities and tangible results и охватывают 4 сферы 1/ экономическое развитие и рыночные возможности, 2/ укрепление институтов и хорошее правление 3/ взаимосвязь, энергетика, экология и изменение климата, 4/ перемещение и межлюдские контакты.

Одним из измеряемых индикаторов воздействия ВП в Грузии является незыблемая поддержка уверенным большинством населения (70-80%) курса на интеграцию в Евросоюз и НАТО вот уже на протяжении 10 лет. Согласно последнему опросу, проведенному NDI в апреле этого года, 77% опрошенных (против 83% в декабре 2018) поддерживают членство Грузии в ЕС, и если бы завтра проводился бы референдум по этому вопросу, 68% сказало бы твердое «да». Мотивы, которыми сторонники интеграции с ЕС обосновывают свою позицию, включают экономический рост, больше рабочих мест и безопасность, доступ к качественному образованию, медицинскому обслуживанию и т.д. Хотя тут же следует отметить, что 41% опрошенных полагает, что Евросоюз создает угрозу грузинским национальным ценностям, традициям и устоям.

Несмотря на высокую степень «проевропейских» настроений большинство населения Грузии весьма скептически настроено о перспективах членства в ЕС. Большинство (59%) считает, что Грузия не готова для этого, и среди затрудняющих причин называют территориальные конфликты (36%), позицию России (20%) и дефицит демократий (20%).

Дальнейшее развитие отношений Грузии с ЕС в рамках ВП во многом, если не полностью, будет зависеть от политической конъюнктуры, которая сложится в Европе, особенно после выборов в Европарлемент.  Если политику ЕС в отношении ВП будут определять евроскептики, то возможно, определенные сферы сотрудничества будут пересмотрены в сторону уменьшения.

Однако сотрудничество ЕС и Грузии в рамках повестки АА/DCFTA 2017-2020, скорее всего, продолжится в полной мере, и ЕС будет оказывать на Грузию позитивное давление на выполнение в полном объеме еще невыполненных обязательств.

Сохранение этого формата сотрудничества ЕС со странами постсоветского пространства обусловлено, в том числе, и теми стратегическими целями, которые ЕС заложил в свое время в программе Восточного Партнерства.

В то же время, с точки зрения получения европейской перспективы, в среднесрочной перспективе Грузия будет оставаться в состоянии неопределенности, со всеми вытекающими отсюда рисками и вызовами.